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中办国办印发《关于成立以国家公园为主体的自然庇护地体系的指导意见》

发布人:  发布时间:2019-6-28 10:45:47   阅读次数:

     

    新华社北京6月26日电 近日,中共中心办公厅、国务院办公厅印发了《关于成立以国家公园为主体的自然庇护地体系的指导意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

    《关于成立以国家公园为主体的自然庇护地体系的指导意见》全文如下。

    成立以国家公园为主体的自然庇护地体系,是贯彻习近平生态文明思想的重大举措,是党的十九大提出的重大改革任务。自然庇护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、标致中国的主要象征,在维护国家生态安全中居于首要地位。我国经过60多年的努力,已成立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然庇护地,在庇护生物多样性、保留自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面阐扬了主要作用,但仍然存在重叠设置、多头治理、边界不清、权责不明、庇护与成长矛盾突出等问题。为加快成立以国家公园为主体的自然庇护地体系,提供高质量生态产物,推进标致中国建设,现提出如下意见。

    一、总体要求

    (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,周全贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,贯彻落实习近平生态文明思想,认真落实党中心、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个周全”战略布局,安稳树立新成长理念,以庇护自然、办事人民、永续成长为目标,加强顶层设计,理顺治理体制,创新运行机制,强化监督治理,完善政策支撑,成立分类科学、布局合理、庇护有力、治理有效的以国家公园为主体的自然庇护地体系,确保主要自然生态系统、自然遗!⒆匀痪安谎殴酆蜕锒嘌缘玫较低承员踊,提升生态产物供给能力,维护国家生态安全,为建设标致中国、实现中华民族永续成长提供生态支撑。

    (二)基本原则

    ——坚持严格庇护,世代传承。安稳树立尊敬自然、顺应自然、庇护自然的生态文明理念,把应该庇护的地方都庇护起来,做到应保尽保,让当代人享受到大自然的馈赠和天蓝地绿水净、鸟语花香的美好家园,给子孙后代留下宝贵自然遗产。

    ——坚持依法确权,分级治理。按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念,改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制,整合优化现有各类自然庇护地,构建新型分类体系,实施自然庇护地统一设置,分级治理、分区管控,实现依法有效庇护。

    ——坚持生态为民,科学操作。践行绿水青山就是金山银山理念,探索自然庇护和资源操作新模式,成长以生态财富化和财富生态化为主体的生态经济体系,不竭满足人民群众对斑斓生态环境、优良生态产物、优质生态办事的需要。

    ——坚持政府主导,多方参与。突出自然庇护地体系建设的社会公益性,阐扬政府在自然庇护地规划、建设、治理、监督、庇护和投入等方面的主体作用。成立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然庇护的长效机制。

    ——坚持中国特色,国际接轨。安身国情,继续和发扬我国自然庇护的探索和创新成果。借鉴国际经验,注重与国际自然庇护体系对接,积极参与全球生态治理,共谋全球生态文明建设。

    (三)总体目标。建成中国特色的以国家公园为主体的自然庇护地体系,鞭策各类自然庇护地科学设置,成立自然生态系统庇护的新体制新机制新模式,建设健康不变高效的自然生态系统,为维护国家生态安全和实现经济社会可持续成长筑牢基石,为建设富强民主文明和谐标致的社会主义现代化强国奠定生态根基。

    到2020年,提出国家公园及各类自然庇护地总体布局和成长规划,完成国家公园体制试点,设立一批国家公园,完成自然庇护地勘界立标并与生态庇护红线衔接,制订自然庇护地内建设项目负面清单,构建统一的自然庇护地分类分级治理体制。到2025年,健全国家公园体制,完成自然庇护地整合归并优化,完善自然庇护地体系的法律法规、治理和监督制度,提升自然生态空间承载力,初步建成以国家公园为主体的自然庇护地体系。到2035年,显著提高自然庇护地治理效能和生态产物供给能力,自然庇护地规模和治理达到世界先进程度,周全建成中国特色自然庇护地体系。自然庇护地占陆域国土面积18%以上。

    二、构建科学合理的自然庇护地体系

    (四)明确自然庇护地功能定位。自然庇护地是由各级政府依法划定或确认,对主要的自然生态系统、自然遗!⒆匀痪安谎殴奂捌渌性氐淖匀蛔试础⑸δ芎臀幕壑凳凳┏志帽踊さ穆接蚧蚝S。成立自然庇护地目的是守护自然生态,保育自然资源,庇护生物多样性与地质地貌景不雅观多样性,维护自然生态系统健康不变,提高生态系统办事功能;办事社会,为人民提供优质生态产物,为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共办事;维持人与自然和谐共生并永续成长。要将生态功能主要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格庇护的各类自然庇护地纳入生态庇护红线管控范围。

    (五)科学划定自然庇护地类型。按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律,依据治理目标与效能并借鉴国际经验,将自然庇护地按生态价值和庇护强度凹凸依次分为3类。

    国家公园:是指以庇护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学庇护和合理操作的特定陆域或海域,是我国自然生态系统中最主要、自然景不雅观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部门,庇护范围大,生态过程完整,具有全球价值、国家象征,国民认同度高。

    自然庇护区:是指庇护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有不凡意义的自然遗迹的区域。具有较大面积,确保主要庇护对象安全,维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群数量及赖以保留的栖息环境。

    自然公园:是指庇护主要的自然生态系统、自然遗迹和自然景不雅观,具有生态、不雅观赏、文化和科学价值,可持续操作的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等珍贵自然资源,以及所承载的景不雅观、地质地貌和文化多样性得到有效庇护。包罗森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园。

    制订自然庇护地分类划定尺度,对现有的自然庇护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源庇护区、野生植物原生境庇护区(点)、自然庇护小区、野生动物主要栖息地等各类自然庇护地开展综合评价,按照庇护区域的自然属性、生态价值和治理目标进行梳理调整和归类,逐步形成以国家公园为主体、自然庇护区为基础、各类自然公园为补充的自然庇护地分类系统。

    (六)确立国家公园主体地位。做好顶层设计,科学合理确定国家公园建设数量和规模,在总结国家公园体制试点经验基础上,制订设立尺度和程序,划建国家公园。确立国家公园在维护国家生态安全要害区域中的首要地位,确保国家公园在庇护最珍贵、最主要生物多样性集中分布区中的主导地位,确定国家公园庇护价值和生态功能在全国自然庇护地体系中的主体地位。国家公园成立后,在不异区域一律不再保留或设立其他自然庇护地类型。

    (七)编制自然庇护地规划。落实国家成长规划提出的国土空间开发庇护要求,依据国土空间规划,编制自然庇护地规划,明确自然庇护地成长目标、规模和划定区域,将生态功能主要、生态系统脆弱、自然生态庇护空缺的区域规划为主要的自然生态空间,纳入自然庇护地体系。

    (八)整合交叉重叠的自然庇护地。以保持生态系统完整性为原则,遵从庇护面积不减少、庇护强度不降低、庇护性质不改变的总体要求,整合各类自然庇护地,解决自然庇护地区域交叉、空间重叠的问题,将符合条件的优先整合设立国家公园,其他各类自然庇护地按照同级别庇护强度优先、不同级别低级别遵从高级别的原则进行整合,做到一个庇护地、一套机构、一块牌子。

    (九)归并优化相邻自然庇护地。制订自然庇护地整合优化办法,明确整合归并规则,严格报批程序。对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然庇护地,打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂场所排场,按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、庇护治理统一的原则进行合并重组,合理确定归并后的自然庇护地类型和功能定位,优化边界范围和功能分区,被归并的自然庇护地名称和机构不再保留,解决庇护治理分割、庇护地破碎和孤岛化问题,实现对自然生态系统的整体庇护。在上述整合和归并中,对涉及国际履约的自然庇护地,可以暂时保留履行相关国际公约时的名称。

    三、成立统一规范高效的治理体制

    (十)统一治理自然庇护地。理顺现有各类自然庇护地治理本能机能,提出自然庇护地设立、晋(降)级、调整和退出规则,制订自然庇护地政策、制度和尺度规范,实行全过程统一治理。成立统一查询拜访监测体系,建设聪明自然庇护地,制订以生态资产和生态办事价值为核心的查核评估指标体系和办法。各地区各部门不得自行设立新的自然庇护地类型。

    (十一)分级行使自然庇护地治理职责。结合自然资源资产治理体制改革,构建自然庇护地分级治理体制。按照生态系统主要程度,将国家公园等自然庇护地分为中心直接治理、中心地方共同治理和地方治理3类,实行分级设立、分级治理。中心直接治理和中心地方共同治理的自然庇护地由国家批准设立;地方治理的自然庇护地由省级政府批准设立,治理主体由省级政府确定。探索公益治理、社区治理、共同治理等庇护方式。

    (十二)合理调整自然庇护地范围并勘界立标。制订自然庇护地范围和区划调整办法,依规开展调整工作。制订自然庇护地边界勘定方案、确认程序和标识系统,开展自然庇护地勘界定标并成立矢量数据库,与生态庇护红线衔接,在主要地段、主要部位设立界桩和标识牌。确因技术原因引起的数据、图件与现地不符等问题可以按治理程序一次性纠正。

    (十三)推进自然资源资产确权登记。进一步完善自然资源统一确权登记办法,每个自然庇护地作为独立的登记单元,清楚界定区域内各类自然资源资产的产权主体,划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界,明确各类自然资源资产的种类、面积和权属性质,逐步落实自然庇护地内全民所有自然资源资产代行主体与权利内容,非全民所有自然资源资产实行协议治理。

    (十四)实行自然庇护地不同化管控。按照各类自然庇护地功能定位,既严格庇护又便于基层操作,合理分区,实行不同化管控。国家公园和自然庇护区实行分区管控,原则上核心庇护区内禁止酬报活动,一般控制区内限制酬报活动。自然公园原则上按一般控制区治理,限制酬报活动。结合历史遗留问题处理,分类分区制订治理规范。

    四、创新自然庇护地建设成长机制

    (十五)加强自然庇护地建设。以自然恢复为主,辅以必要的人工办法,分区分类开展受损自然生态系统修复。建设生态廊道、开展主要栖息地恢复和废弃地修复。加强野外庇护站点、巡护路网、监测监控、应急救灾、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等庇护治理设施建设,操作高科技手段和现代化设备促进自然保育、巡护和监测的信息化、智能化。配置治理步队的技术装备,逐步实现规范化和尺度化。

    (十六)分类有序解决历史遗留问题。对自然庇护地进行科学评估,将庇护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然庇护地范围。结合精准扶贫、生态扶贫,核心庇护区内原住居民应实施有序搬迁,对暂时不能搬迁的,可以设立过渡期,准许开展必要的、基本的出产活动,但不能再扩大成长。依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目,通过分类处置方式有序退出;按照历史沿革与庇护需要,依法依规对自然庇护地内的耕地实施退田还林还草还湖还湿。

    (十七)创新自然资源使用制度。按照尺度科学评估自然资源资产价值和资源操作的生态风险,明确自然庇护地内自然资源操作方式,规范操作行为,周全实行自然资源有偿使用制度。依法界定各类自然资源资产产权主体的权利和义务,庇护原住居民权益,实现各产权主体共建庇护地、共享资源收益。制订自然庇护地控制区经营性项目特许经营治理办法,成立健全特许经营制度,鼓励原住居民参与特许经营活动,探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。对划入各类自然庇护地内的集体所有土地及其附属资源,按照依法、自愿、有偿的原则,探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益,实现多元化庇护。

    (十八)探索全民共享机制。在庇护的前提下,在自然庇护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动,构建高品质、多样化的生态产物体系。完善公共办事设施,提升公共办事功能。搀扶和规范原住居民从事环境友好型经营活动,践行公民生态环境行为规范,撑持和传承传统文化及人地和谐的生态财富模式。推行参与式社区治理,按照生态庇护需求设立生态管护岗位并优先安排原住居民。成立志愿者办事体系,健全自然庇护地社会捐赠制度,激励企业、社会组织和个人参与自然庇护地生态庇护、建设与成长。

    五、加强自然庇护地生态环境监督查核

    实行最严格的生态环境庇护制度,强化自然庇护地监测、评估、查核、执法、监督等,形成一整套体系完善、监管有力的监督治理制度。

    (十九)成立监测体系。成立国家公园等自然庇护地生态环境监测制度,制订相关技术尺度,建设各类各级自然庇护地“天空地一体化”监测网络体系,充实阐扬地面生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持、海洋等监测站点和卫星遥感的作用,开展生态环境监测。依托生态环境监管平台和大数据,运用云计算、物联网等信息化手段,加强自然庇护地监测数据集成阐发和综合应用,周全把握自然庇护地生态系统组成、分布与动态变化,及时评估和预警生态风险,并按期统一发布生态环境状况监测评估陈述。对自然庇护地内基础设施建设、矿产资源开发等人类活动实施周全监控。

    (二十)加强评估查核。组织对自然庇护地治理进行科学评估,及时把握各类自然庇护地治理和庇护成效情况,发布评估成果。适时引入第三方评估制度。对国家公园等各类自然庇护地治理进行评价查核,按照实际情况,适时将评价查核成果纳入生态文明建设目标评价查核体系,作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的主要参考。

    (二十一)严格执法监督。制订自然庇护地生态环境监督办法,成立包罗相关部门在内的统一执法机制,在自然庇护地范围内实行生态环境庇护综合执法,制订自然庇护地生态环境庇护综合执法指导意见。强化监督查抄,按期开展“绿盾”自然庇护地监督查抄专项步履,及时发现涉及自然庇护地的违法违规问题。对违反各类自然庇护地法律法规等规定,造成自然庇护地生态系统和资源环境受到损害的部门、地方、单位和有关责任人员,按照有关法律法规严厉追究责任,涉嫌犯罪的移送司法机关处理。成立督查机制,对自然庇护地庇护不力的责任人和责任单位进行问责,强化地方政府和治理机构的主体责任。

    六、保障办法

    (二十二)加强党的领导。地方各级党委和政府要增强“四个意识”,严格落实生态环境庇护党政同责、一岗双责,担负起相关自然庇护地建设治理的主体责任,成立统筹推进自然庇护地体制改革的工作机制,将自然庇护地成长和建设治理纳入地方经济社会成长规划。各相关部门要履行好自然庇护职责,加强统筹协调,鞭策工作落实。重大问题及时陈述党中心、国务院。

    (二十三)完善法律法规体系。加快推进自然庇护地相关法律法规和制度建设,加大法律法规立改废释工作力度。修改完善自然庇护区条例,突出以国家公园庇护为主要内容,鞭策制订出台自然庇护地法,研究提出各类自然公园的相关治理规定。在自然庇护地相关法律、行政法规制订或修订前,自然庇护地改革办法需冲要破现行法律、行政法规规定的,要按程序报批,取得授权后施行。

    (二十四)成立以财政投入为主的多元化资金保障制度。统筹包罗中心基建投资在内的各级财政资金,保障国家公园等各类自然庇护地庇护、运行和治理。国家公园体制试点结束后,结合试点情况完善国家公园等自然庇护地经费保障模式;鼓励金融和社会成本出资设立自然庇护地基金,对自然庇护地建设治理项目提供融资撑持。健全生态庇护补偿制度,将自然庇护地内的林木按规定纳入公益林治理,对集体和个人所有的商品林,地方可依法自主优先赎买;按自然庇护地规模和管护成效加大财政转移支付力度,加大对生态移民的补偿搀扶投入。成立完善野生动物闯祸损害补偿制度和野生动物伤害保险制度。

    (二十五)加强治理机构和步队建设。自然庇护地治理机构会同有关部门承担生态庇护、自然资源资产治理、特许经营、社会参与和科研宣教等职责,本地政府承担自然庇护地内经济成长、社会治理、公共办事、防灾减灾、市场监管等职责。按照优化协同高效的原则,制订自然庇护地机构设置、职责配置、人员编制治理办法,探索自然庇护地群的治理模式。适当放宽艰苦地区自然庇护地专业技术职务评聘条件,建设高本质专业化步队和科技人才团队。引进自然庇护地建设和成长急需的治理和技术人才。通过互联网等现代化、高科技教学手段,积极开展岗位业务培训,实行自然庇护地治理机构工作人员继续教育全覆盖。

    (二十六)加强科技支撑和国际交流。设立重大科研课题,对自然庇护地要害领域和技术问题进行系统研究。成立健全自然庇护地科研平台和基地,促进成熟科技成果转化落地。加强自然庇护地尺度化技术支撑工作。自然庇护地资源可持续经营治理、生态旅游、生态康养等活动可研究成立认证机制。充实借鉴国际先进技术和体制机制建设经验,积极参与全球自然生态系统庇护,承担并履行好与成长中大国相适应的国际责任,为全球提供自然庇护的中国方案。

     

    来源:中国政府网

     

     



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